别“抱错孩子”、“开错药”,换个角度看自备电厂的责任与公平

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发布时间:2018-05-07 20:12

别“抱错孩子”、“开错药”,换个角度看自备电厂的责任与公平

2018-05-07 18:06来源:中国能源报市场经济/运营/能源

原标题:别“抱错孩子”、“开错药”,换个角度看自备电厂的责任与公平

降成本,正受到前所未有的重视。

党的十九大报告、中央经济工作会议、政府工作报告以及最新召开的政治局会议都传递出强烈的信号:要深化供给侧结构性改革,清理规范涉企收费、减轻企业负担,特别是降低企业用能成本更是重中之重,被反复强调。国家发改委立即行动,快速推出多项降低成本的具体措施,其中降低电价的措施就达8项之多。

与此同时,《燃煤自备电厂规范建设和运行专项治理方案(征求意见稿)》(以下简称“《方案》”)日前向社会公布,一场“史上最严整治风暴”似乎已经不可避免,随即将燃煤自备电厂(以下简称“自备电厂”)推到了风口浪尖。

文丨展曙光 杨世兴

展曙光系北京市鑫诺律师事务所律师;杨世兴系重庆市能源局电力处处长

反对自备电厂者指责自备电厂的种种弊端,支持者则解释其历史成因及存在的价值。但无论怎么争论,一个重要事实却是公认的:自备电厂的电价比电网公司低,有的甚至比电网低1/3

对于电价差距如此之大的原因,反对者认为是自备电厂违规建设、未履行社会责任和环保投入不足等;而支持者则解释是发电输配电成本低、建设运营成本更合理、能源资源综合利用率更高的结果。

就当下舆论的对比而言,显然是反对者占据了上风,自备电厂似乎面临“原罪清算”很难逃脱被“狙杀”的命运

但凡事总要从两面看,究竟自备电厂的存在有没有合理性?新形势下我们该如何重新看待自备电厂的市场定位?应该依据什么原则专项治理自备电厂?

降成本是自备电厂的独特价值

企业是市场经济基本单元。市场通过价格信号发挥优化配置资源的作用。选择从大电网用电还是依托自备电厂自己供电,是企业在市场经济中自主决策的结果,其核心依据是成本。降成本是自备电厂存在的核心价值所在,归纳起来主要体现在以下几个方面:

一是就近消纳,减省输电环节成本。

自备电厂靠近电力负荷中心,电力的生产与使用之间距离很近,甚至一墙之隔,实现了就地消纳,无需投入巨资建设输电网络,也就减省了输电成本。

根据国家发改委核定的省级输配电价,220千伏及以上电压等级的过网费水平普遍在每度电1毛钱上下,高的甚至到1毛7或1毛8,再加上容量电费和线损,可减少的费用空间会进一步加大。

显然,与需要建设大电网在更大范围内满足电力供需平衡不同,在具备条件的地区实现“电自身边取”能有效降低用电成本

二是控制建设运营成本,降低配电价格。

与电网企业相比,自备电厂及所在区域的电力建设、运营成本更低,运行效率更高,进一步降低了配电成本。据某自备电厂内部人士透露,他们的电网建设成本相当于电网公司成本的一半,而工期则缩短一半。与之相应的是,与电网公司相比,他们的配电成本几乎可以忽略不计。

三是资源综合利用,提高能源利用效率。

多数自备电厂是热电联产机组,除正常发电外,还向氧化铝、化工、纺织、纸业等产业供热;有的自备电厂是余热、余压、余气自备电厂,这些都实现了资源综合利用,提高了能源利用率,降低了能耗水平。

据介绍,某自备电厂60万千瓦级机型的抽凝机组能源利用率高于50%,比单一发电机组提高10%左右,形成明显的成本优势,从而降低了发电侧的成本。

规范发展而不是否定自备电厂

自备电厂的产生和发展远不是降成本这么简单,有其复杂的历史与体制背景。上世纪80年代,改革开放带来的发展让各行业陷入严重缺电的状态。“独家办电”的垄断体制弊端日益显露,政府出台措施鼓励“多家办电”。

自备电厂的产生大都与电力短缺、供电能力不足的特定环境有关,甚至某种程度上是不合理的高电价、供电可靠性不高或者用电难推动的。我们不能抛开历史背景来孤立地看自备电厂

对于经常遭受指责的环保问题,也有人指出,确实有不达标的自备电厂,但这早已不能代表当下自备电厂行业的整体状况。一些自备电厂的主力机组已是高效超超临界机组,环保水平远远优于超低排放

如果一味用老眼光先入为主地看待自备电厂,则难免做出错误判断。有人提出了一个更有意思的问题:对于达到排放标准的自备电厂,政府是否应该向其补发环保电价补贴呢?

对于自备电厂行业中存在的违规建设、审批手续不完备、环保排放不达标等诸多问题,完全是可以依法依规加强规范管理的。部分自备电厂出现的这样或那样的问题,其核心是行业规范管理有漏洞,我们亟待解决的是监管长期缺位的问题——正是过去一直以来的监管缺位,造成了当前的突出问题

在当前电力宽松的形势下,自备电厂依然有其存在的必要性和合理性。在国家政策法规允许的前提下,企业选择建设自备电厂还是选择从大电网供电,这是企业的合法权利,也符合市场经济的基本规律。我们要做的是规范行业,而不是否定这个行业。这也是我们对《发布》精神的理解。

尤其要注意的是,我们如何定义自备电厂?那些发展成为区域电网中发电单元的电厂还是不是自备电厂?如果我们笼统地将区域电网的电厂视为自备电厂,并以此制订规范治理自备电厂的政策,往往会出现“抱错孩子”“开错药”的悲剧,将最终影响合规自备电厂的健康发展。

当前我们推动的电力体制改革,其实质就是对电力行业现有利益格局的调整,对于过去一些模糊不清或不适应新形势的规则和条款——包括对自备电厂以及区域电网电厂的认识——实事求是予以优化调整。

客观对待责任、理性看待公平

从这次自备电厂专项治理方案的舆论来看,一个较为普遍的观点是,自备电厂之所以能够实现低成本,靠的是欠缴或少缴纳政府基金及附加和系统备用费,没有承担交叉补贴,也就是说没有承担社会责任。

谈自备电厂确实不能回避社会责任问题,既不能拿合规自备电厂降成本的事实“一俊遮百丑”,也不宜用违规自备电厂的个案和管中窥豹的方式看待整个行业。我们呼吁舆论“客观对待责任,理性看待公平”。

其实,我们不妨换个角度思考一下责任与公平的问题。

首先讨论一下自备电厂与大电网这两个市场主体之间的责任和义务。如果自备电厂是孤网运行,显然彼此没有责任和义务关系。如果自备电厂并网运行,按照需要电网提供保障的容量向电网缴纳备用费,双方责任义务关系是清晰合理的,剩余容量并没有占用大电网资源。

对于自备电厂是不是必须转为公用电厂,或者必须参与电网调峰等等,需要从产权关系和市场主体平等权利的角度出发慎重讨论,切忌使用行政命令。如果关系到电网安全运行等不可抗拒的原因,自备电厂不得不让渡出这个权利,也要客观公正考虑自备电厂相应的权益。

政府性基金及附加是关注的焦点,主要有重大水利工程建设基金、农网还贷资金、水库移民后期扶持资金、可再生能源电价附加等。征收“附加费”这样的“非税收入”作为一项政府行为,有其历史渊源,在计划经济时代是十分必要和重要的。进入市场经济时代后,企业对国家的经济义务体现为依法纳税,税外加费的做法是否合适显然需要重新考量

抛开基金及附加的设置前提不说,其征收对象和范围是如何确定的呢?是“只要发电设备发出来的电量都要征收”,还是“具有作为商品产生交易行为的销售电量才征收”?由于基金及附加设置久远,难以一一考量,本文参考《可再生能源发展基金征收使用管理暂行办法》(财综[2011]115号)第五条的表述——“扣除农业生产用电(含农业排灌用电)后的销售电量征收”。

很显然,这是针对发生在市场主体之间交易行为的“销售电量”,而且还有除外原则。然而,该文件的第六条在明确具体范围时又包括“企业自备电厂自发自用电量”,这与前条款“销售电量”的表述并不完全一致。

《方案》之所以将企业自备电厂的自发自用电量纳入,可能是因为基金及附加是从用户侧征收的,进而认定自发自用的电量也是用电量。但很显然,用电量和销售电量是有本质区别的。自发自用电量是企业内部生产环节的产物。按照市场经济的规律,企业与市场是有边界的,政府基金及附加的征收,是否要介入到企业的内部环节,需要慎重研究。

例如,种麦子卖掉是销售量,买来麦子磨成面粉卖也是销售量,买来面粉做成包子馒头卖也是销售量,但自己种了麦子磨成面粉再做成包子馒头卖,就只有最后一个环节有销售量。再比如,家庭成员的家务劳动和社会化的家务劳动服务也是有本质区别的,前者不统计到GDP,而后者却是。

再来说交叉补贴,这里的交叉补贴主要指的是不同类型用户之间的交叉补贴,其观点是自备电厂也应该像其他工商业用户那样,承担补贴居民、农村用电等普遍服务电量的交叉补贴。一般而言,这类交叉补贴是以省为单位进行平衡。

那么,在具体处理时,是国家政策一刀切、管到底,还是可以由各省市因地制宜自主决策呢?企业承担社会责任是方方面面的,政府在考量经济社会发展全局时,不能追求简单的算术平均和绝对公平。如果确实要绝对公平,那么是不是也要给自备电厂补发以往公用电厂和大电网享受的国家优惠政策和补贴呢?

根本是政府治理方式转变

通过讨论可以得出以下结论:

一是我国的自备电厂有其特殊的历史成因。自备电厂是市场经济中企业应有的选择权,降成本是企业自备电厂的核心价值。

二是《方案》的目的在于规范行业发展,准确界定自备电厂是重要前提。还要一分为二看问题,既要纠正违规自备电厂存在的问题,也要维护合规自备电厂的合法权益。

三是要客观安排自备电厂的社会责任,理性看待公平,切忌带着目的去解读或运用政策。

自备电厂专项治理的实质,是新形势下自备电厂在市场中定位的再明确,这背后的根本是政府治理方式转变。要在市场经济下看自备电厂,理顺产权关系和各市场主体之间的关系,重新界定其权利和义务。

电力体制改革是推动电力行业从计划经济向市场经济转变的过程,电力行业中类似自备电厂等一系列冲突,如果不上升到这个层面,是找不到解决之道的。我们应充分理清市场、企业和政府的关系,明确各自的定位和责任;对于自备电厂规则不完善的要补充完善,对于政府监管不到位的要及时加强。

改革开放以来,按照社会主义市场经济发展的需要,政府部门在制订政策过程中专业水平不断提高,也更加重视市场主体的意见和舆情。在这个过程中,既要广泛听取各方意见,也要保持政策制定者的独立冷静和客观公正。

End

责编 |闫志强

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